In kaum einem anderen Handlungsfeld der Kinder- und Jugendhilfe hat sich in den vergangenen Jahren eine derartige Dynamik und Veränderung beobachten lassen wie in dem der Kindertagesbetreuung. Bundesweit stehen der Ausbau und die Weiterentwicklung der Angebote frühkindlicher Bildung, Betreuung und Erziehung ganz oben auf der fachpolitischen und -praktischen Agenda. Hierbei steht das Kita-System vor enormen Herausforderungen: Es gilt, dem weiterhin steigenden Betreuungsbedarf der Familien Rechnung zu tragen und dieses System mit der Schaffung neuer Angebote auszuweiten sowie den Zugang zu verbessern. Gleichzeitig fehlen vielerorts qualifizierte Fachkräfte, um eine solche Systemausweitung überhaupt leisten zu können. Es sind weitere gemeinsame Kraftanstrengungen der involvierten Steuerungsebenen von Bund, Ländern und Kommunen notwendig, um eine nachhaltige Weiterentwicklung des Systems voranzutreiben. Dabei geht es u.a. um die Verbesserung der strukturellen Rahmenbedingungen im Kita-System als einer der zentralen Grundlagen für die dort geleistete pädagogische Arbeit. Notwendig sind solche Verbesserungen vor allem auch, weil der Besuch einer Kindertageseinrichtung oder der Kindertagespflege in den vergangenen Jahren für eine zunehmende Anzahl von jungen Kindern zu einem festen Bestandteil ihres Aufwachsens geworden ist.

Ausbau der Angebote

Seit dem Inkrafttreten des Tagesbetreuungsausbaugesetzes (TAG) im Jahr 2005 bzw. des Kinderförderungsgesetzes (KiföG) im Jahr 2008 hat sich die Betreuungslandschaft in Deutschland – insbesondere das Bildungs- und Betreuungsangebot für Kinder unter drei Jahren – stark verändert. Einen wesentlichen Grundstein hierfür hat der im August 2013 in Kraft getretene Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz für Kinder ab dem vollendeten ersten Lebensjahr gelegt. Im Zuge der genannten Reforminitiativen sind die Beteiligungsquoten von Kindern schrittweise angestiegen. Vor allem für Kinder unter drei Jahren zeigt sich diese Tendenz. Deren Beteiligung hat sich von 2007 bis heute von 15,4 auf 33,6 Prozent (Statistisches Bundesamt) mehr als verdoppelt.  Trotz der tendenziell bundesweit steigenden Beteiligungsquoten bestehen weiterhin Differenzen zwischen dem Betreuungsbedarf der Familien und dem bestehenden Platzangebot.
Der DJI-Kinderbetreuungsreport legt offen, dass der Bedarf stetig weiter ansteigt (Alt et al. 2018). Damit bleibt der Handlungsdruck in den Bundesländern und Kommunen, neue Angebote in der Kindertagesbetreuung zu schaffen, weiterhin hoch. Nach den aktuellen Prognosen aus dem Bildungsbericht 2018 werden bis zum Jahr 2025 weitere 300.000 Plätze nötig sein, um den Rechtsanspruch der unter Dreijährigen erfüllen zu können (Autorengruppe Bildungsbericht 2018, S.68). 

Nicht nur die Beteiligungsquote der Kinder in Kindertagesbetreuung steigt. Auch die Betreuungszeiten weiten sich aus: Die aktuellen Daten der Kinder- und Jugendhilfestatistik zeigen, dass sich die Betreuungsumfänge bei Kindern zwischen drei und sechs Jahren sowohl in West- wie in Ostdeutschland ausweiten, wenngleich weiterhin auf einem unterschiedlichen Niveau. In Westdeutschland sind Halbtagsplätze noch stärker verbreitet und von Eltern gewünscht als dies in Ostdeutschland der Fall ist. Hier weisen die Auswertungen der Kinder- und Jugendhilfestatistik eher darauf hin, dass Halbtagsplätze fast nie vereinbart werden. Betrachtet man die durchschnittlichen Betreuungsumfänge für Kinder im Bundesgebiet, so zeigt sich der Trend, dass letztlich nur für einen geringen Anteil an Kindern Halbtagsplätze vereinbart werden (Autorengruppe Bildungsbericht 2018, S.73/74).

Regionale Unterschiede

Die statistisch erfasste Betreuungsquote zeigt zum einen, dass die Teilnahme an öffentlichen Bildungs- und Betreuungsangeboten in den letzten Jahren insgesamt gestiegen ist. Zum anderen steigt die Betreuungsquote mit dem Lebensalter bis zum Schuleintritt (Autorengruppe Bildungsbericht 2018).

Trotz der vielfältigen Veränderungen und Ausbaubemühungen im gesamten Bundesgebiet variieren die Verbreitung sowie die Akzeptanz und Nachfrage nach Kindertagesbetreuung weiterhin je nach Alter der Kinder, Region und vorhandenem Angebot.  Die historisch bedingten Unterschiede zwischen den ost- und westdeutschen Bundesländern zeigen sich nach wie vor in den regionalen Betreuungsquoten: Diese waren im Jahr 2017 bei den unter Dreijährigen in den neuen Bundesländern mit 51,3 Prozent weiterhin höher als in den alten mit 28,8 Prozent (Autorengruppe Bildungsbericht 2018, Tab.C3-1A).

Aktuelle Informationen zu laufenden Programmen des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) finden Sie auf dem Portal www.fruehe-chancen.de.

Träger der Kindertagesbetreuung

Plätze in der Kindertagesbetreuung werden in Deutschland über sogenannte Trägerschaften angeboten. Dabei wird zwischen öffentlichen und freien Trägern der Kinder- und Jugendhilfe unterschieden: Öffentliche Träger sind staatliche Verwaltungseinrichtungen (z.B. Jugendämter oder Landesjugendämter), freie Träger sind häufig eingetragene oder nicht eingetragene Vereine, Verbände, Organisationen, Gesellschaften oder Unternehmen. Bei den freien Trägern unterscheidet man zwischen privat-gemeinnützigen und privat-nichtgemeinnützigen Trägern.

Auf der kommunalen Ebene übernimmt das Jugendamt die öffentliche Trägerschaft. Als überörtlichen öffentlichen Träger, der die Aufsicht über die Träger von Tageseinrichtungen hat, schreibt das Kinder- und Jugendhilfegesetz die Landesjugendämter vor (vgl. § 69 SGB VIII).

Unter den freien bzw. privat-gemeinnützigen Trägern bilden Kirchen-, Wohlfahrts- und Jugendverbände die große Mehrheit. Insbesondere in Westdeutschland sind auch Elterninitiativen oder Elternvereine als freie Träger tätig. Die Motive der Eltern für die Gründung einer solchen, selbst verwalteten Einrichtung, sind unterschiedlich, z.B. aufgrund fehlender Kinderbetreuungsangebote, Unzufriedenheit mit dem bestehenden Angebot oder dem Wunsch, dieses Angebot aktiv mitzugestalten. Privat-nichtgemeinnützige Organisationen stellen unter den freien Trägern der Kindertagesbetreuung die Minderheit dar.

Das Subsidiaritätsprinzip, das zu den wichtigsten Grundprinzipien der bundesdeutschen Kinder- und Jugendhilfe zählt, bestimmt das Verhältnis von öffentlichen und freien Trägern. So schreibt § 74 SGB VIII vor, dass freien Trägern bei der Angebotsschaffung Vorrang vor den öffentlichen einzuräumen ist. Öffentliche Träger sollen erst tätig werden, wenn der bestehende Bedarf von freien Trägern nicht gedeckt werden kann (vgl. § 4 SGB VIII). Die Mehrzahl der Betreuungsangebote liegt in der Hand freier Träger.

Freie und öffentliche Träger sind zu einer partnerschaftlichen Zusammenarbeit bei der Bereitstellung von Angeboten angehalten (vgl. § 4 Abs. 1 SGB VIII). Dabei obliegt den öffentlichen Trägern die Gesamt- und Planungsverantwortung für die Angebote und Aufgaben, mit dem Ziel, rechtzeitig ein umfassendes und bedarfsgerechtes Angebot zur Verfügung zu stellen. Die freien Träger werden mit der Wahrnehmung der Aufgaben in der Kinder- und Jugendhilfe beauftragt. Das heißt, sie tragen die Verantwortung für ihre Angebote bzw. deren Umsetzung sowie für die von ihren Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern erbrachten Leistungen.

Neben dem Subsidiaritätsprinzip prägt das Prinzip der Vielfalt von Angeboten und Anbietern in der Kinder- und Jugendhilfe das Betreuungssystem in Deutschland. Dieses Prinzip beruht auf dem gesetzlich verankerten Wunsch- und Wahlrecht der Eltern (vgl. § 5 SGB VIII): Eltern soll ein vielfältiges, plurales Angebot bereitgestellt werden, damit diese zwischen verschiedenen Trägern, Einrichtungen und pädagogischen Konzepten ein für sie passendes Angebot auswählen können.

Der allgemeinverbindliche Förderauftrag im bundesdeutschen Betreuungssystem

Der Gesetzgeber hat allgemeinverbindliche Ziele für die öffentliche Kindertagesbetreuung festgeschrieben. So sollen Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflege nach dem Kinder- und Jugendhilfegesetz:

  1. "die Entwicklung des Kindes zu einer eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit fördern,
  2. die Erziehung und Bildung in der Familie unterstützen und ergänzen,
  3. den Eltern dabei helfen, Erwerbstätigkeit und Kindererziehung besser miteinander vereinbaren zu können" (vgl. § 22 Abs.2 SGB VIII).

Die Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und der Kindertagespflege dient somit auf der einen Seite der Bildung, Betreuung und Erziehung von Kindern. Auf der anderen Seite sollen Eltern bei der Vereinbarkeit von Familie und Beruf unterstützt werden (vgl. § 22 Abs.3 SGB VIII).

Mit der Trias der Betreuung, Bildung und Erziehung des Kindes wird ein ganzheitlich orientierter Förderauftrag verfolgt. Dieser ist geprägt von den Traditionen der frühpädagogischen Forschung und Praxis. Bildung wird hier nicht im schulischen Sinne verstanden, sondern als aktive Aneignung der Welt, der Kultur etc. Diese soll durch Alltagssituationen und Förder- und Lernangebote angeregt, begleitet und unterstützt werden. Unter Erziehung werden alle Verhaltensweisen und Aktivitäten von Erwachsenen im verantwortlichen Umgang mit Kindern gefasst. Der Begriff der Betreuung beinhaltet die Versorgung, Pflege und Fürsorge der Kinder.

Der Fokus auf Bildung, Betreuung und Erziehung von Kindern markiert im internationalen Vergleich die Spezifik und die Stärke des Förderauftrages von Tageseinrichtungen und Kindertagespflege in Deutschland. So hob die OECD diesen ganzheitlich orientierten pädagogischen Ansatz als Besonderheit hervor (OECD-Country Note 2004).

Die Kindertagesbetreuung wird in Deutschland als Teil der öffentlichen Fürsorge verstanden, für den eine geteilte Verantwortung zwischen Bund, Bundesländern und Kommunen gilt.

Dem Bund obliegt die Kompetenz für eine Rahmengesetzgebung, in der allgemeinverbindliche Ziele und Grundsätze festgeschrieben sind. Diese finden sich im Sozialgesetzbuch – Achtes Buch – Kinder- und Jugendhilfe (SGB VIII).

Auf Ebene der Bundesländer werden die Verpflichtungen, die sich aus der bundesgesetzlich geregelten Kinder- und Jugendhilfe ergeben, durch Ausführungsgesetze zum SGB VIII konkretisiert und geregelt (vgl. § 26 SGB VIII). In allen 16 Bundesländern gibt es landesspezifische Gesetze oder Verordnungen, die Regelungen für die Kindertagesbetreuung beinhalten (z.B. das Kindertagesförderungsgesetz – KitaFöG in Berlin). Festgelegt werden hier Aufgaben und Ziele der Kindertagesbetreuung, die Bedarfsplanung oder der Bau, die Raumausstattung und Organisation von Kindertageseinrichtungen. Die Regelungen, beispielsweise zum Personalschlüssel oder zu Raumgrößen, unterscheiden sich teils stark zwischen den Ländern. Ein Überblick und detaillierte Informationen zu den Landesgesetzen finden sich auf dem Deutschen Bildungsserver.

Die Kommunen bzw. Gemeinden sind verantwortlich für die Planung, Durchführung und für den überwiegenden Teil der Finanzierung von Angeboten der Kindertagesbetreuung.

Diese geteilte Verantwortung für die Kindertagesbetreuung basiert auf der Idee der Dezentralität. Dabei geht es im Wesentlichen darum, die Verantwortung und Selbständigkeit der jeweils kleineren staatlichen Einheit bzw. des Einzelnen zu stärken und eine staatliche Bevormundung zu vermeiden.

Mit dem Tagesbetreuungsausbaugesetz (TAG) von 2005 und dem Kinderförderungsgesetz (KiföG ) von 2008 hat der Bund in den letzten Jahren den quantitativen und qualitativen Ausbau der Kindertagesbetreuung vorangetrieben. Zentral ist insbesondere die Erweiterung des Rechtsanspruchs auf einen Betreuungsplatz für Kinder ab dem vollendeten ersten Lebensjahr.

Auch nach den Föderalismusreformen I und II bleibt der Bund im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für die Kinder- und Jugendhilfe als Teilbereich der öffentlichen Fürsorge zuständig (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG).

Vor dem Hintergrund des bundesweiten Ausbaus der Angebote in der frühkindlichen Bildung, Betreuung und Erziehung (FBBE) hat die Frage, wie die strukturelle als auch die pädagogische Qualität dieser Angebote gesichert und weiterentwickelt werden kann, deutlich an Brisanz gewonnen.

Seit Ende der 1990er Jahre setzen sich verschiedene Akteure in Wissenschaft und Politik mit dieser Frage auseinander. Die im Jahre 1999 gestartete "Nationale Qualitätsinitiative im System der Tageseinrichtungen für Kinder" lieferte wichtige Impulse für die Entwicklung von Instrumenten zur Qualitätserfassung in den verschiedenen FBBE-Settings. Im Rahmen von fünf Teilprojekten wurden Qualitätskriterien (Nationaler Kriterienkatalog) und Evaluationsverfahren erarbeitet und in der Praxis erprobt. Vielerorts sind diese Instrumente und Verfahren, die bis heute mehrfach überarbeitet und modifiziert wurden, aufgegriffen worden. Entsprechend der Verschiedenheit der Konzepte von Kindertageseinrichtungen ist jedoch eine kaum zu überschauende Vielfalt an trägereigenen Instrumenten und Verfahren der Qualitätsentwicklung und -sicherung entstanden. Häufig wurden diese unter dem Begriff der „Qualitätsmanagementsysteme“ eingeführt. Insgesamt hat sich somit in den letzten Jahren die Perspektive auf die pädagogische Arbeit in den FBBE-Settings als auch auf eine (Qualitäts-)Steuerung im gesamten FBBE-Feld erheblich verändert.

Trotz der verschiedenen Bemühungen weisen diverse Studien, wie die Nationale Untersuchung zur Bildung, Betreuung und Erziehung in der frühen Kindheit (NUBBEK ), auf eine mittelmäßige Qualität und eine stagnierende Qualitätsentwicklung der FBBE-Angebote hin. Hinzu kommen erhebliche regionale Differenzen, die derzeit vor allem bei der Strukturqualität empirisch sichtbar werden. Solche Qualitätsunterschiede zeigt u.a. der Bertelsmann Ländermonitor beim Personalschlüssel.

Nachdem in der fachpolitischen Debatte kein Konsens bezüglich eines verbindlichen nationalen Qualitätsgesetzes mit bundesweit gültigen Standards erzielt werden konnte, startete im Jahre 2014 ein auf Bundesebene angestoßener Qualitätsentwicklungsprozess. Im Rahmen dessen wurde die Arbeitsgruppe „Frühe Bildung weiterentwickeln und finanziell sichern“ – bestehend aus Bund, Ländern und kommunalen Spitzenverbänden – gegründet. Die AG erhielt den Auftrag, bis November 2016 einen Bericht zu erarbeiten, der die inhaltlich-fachliche sowie die finanzielle Grundlage für einen bundesweiten Qualitätsentwicklungsprozess bildet und zugleich von einem breiten Konsens der beteiligten Akteure getragen wird.

Der Zwischenbericht "Frühe Bildung weiterentwickeln und finanziell sichern" ist auf der 3. Bund-Länder-Konferenz am 5. November 2016 vorgestellt worden. Dieser dient nun als Grundlage (‚Instrumentenkasten‘) für die fachlich-inhaltliche Umsetzung des Qualitätsentwicklungsprozesses. Im Anschluss an die Konferenz hat die AG „Frühe Bildung“  ein Eckpunktepapier für die Ausgestaltung eines Qualitätsentwicklungsgesetz erarbeitet. Auf der Jugend- und Familienministerkonferenz (JFMK) im Mai 2017 ist das erarbeitete Eckpunktepapier der AG als Beschlussvorlage angenommen worden. Darüber hinaus ist die „Fortschreibung des Gemeinsamen Rahmens der Länder für die frühe Bildung in Kindertageseinrichtungen“ sowie eine Arbeitsgruppe für die Gewinnung von pädagogischen Fachkräften beschlossen worden.

CDU, CSU und SPD hatten sich im Koalitionsvertrag für die 19. Legislaturperiode darauf geeinigt, die Qualität in der Kindertagesbetreuung zu verbessern. Grundlage hierfür sollten die genannten, bereits beschlossenen Dokumente sein, der Zwischenbericht sowie das Eckpunktepapier der JFMK. Unter der Federführung von Familienministerin Franziska Giffey wurde das „Gute-Kita-Gesetz“ erarbeitet, das am 1. Januar 2019 in Kraft getreten ist. Wenngleich der Zwischenbericht in seiner Funktion als „Instrumentenkasten“ weiterhin die fachlich-inhaltliche Grundlage bildet, ist das Gesetz aufgrund seiner Anlage in Fachwissenschaft wie Fachpraxis umstritten. Zentrale Kritikpunkte sind u.a. die finanzielle Ausstattung für die im Zwischenbericht vereinbarten Qualitätsverbesserungen, die Umsatzsteuer als Weg der Mittelausschüttung an die Bundesländer und die fehlende Zweckbindung, die die Weitergabe an die Kommunen sichert sowie die derzeit geltende Befristung des Vorhabens bis 2022 (ausführlich dazu: DJI-Stellungnahme 2018). Wenngleich das Gesetz an vielen Punkten hinter dem zurückbleibt, was das Eckpunktepapier der Jugend- und Familienminister vorgesehen hat und was nach dem langen Aushandlungsprozess der letzten Jahre erwartet wurde, ist mit ihm ein wichtiger Meilenstein erreicht worden. Gleichzeitig ist klar, dass dieses Gesetz lediglich ein erster Schritt in Richtung einer nachhaltig und langfristig forcierten Qualitätsentwicklung im System der Kindertagesbetreuung darstellen kann. Dazu gilt es, zum einen die bestehenden Schwachstellen des Gesetzes kritisch zu überprüfen und, zum anderen die Verbindlichkeit in den Bemühungen struktureller Qualitätsverbesserungen u.a. durch bundeseinheitlich geltende Qualitätsstandards zu erhöhen.

Weitere Informationen dazu finden sich online unter: https://www.fruehe-chancen.de/qualitaet/qualitaetsentwicklungsprozess/

 

Weitere Informationen zu frühkindlicher Bildung in Deutschland sind in einem umfangreichen Dossier auf der Seite der Bundeszentrale für politische Bildung erschienen.

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