KiföG-Evaluation 2014 - 2016

DR. CHRISTIAN ALT, DR. ANNE BERNGRUBER UND DR. SANDRA HUBERT

Zentrum für Dauerbeobachtung und Methoden, DJI

Trotz Ausbau kein Platz?

Zum Einfluss von Einstellungen und soziodemografischen Faktoren auf die Nichtinanspruchnahme öffentlicher Kindertagesbetreuung

Auf Basis der beiden Erhebungswellen des DJI-Surveys AID:A (Aufwachsen in Deutschland: Alltagswelten) aus den Jahren 2009 und 2013/14 wird deutlich, dass vorwiegend Familien mit höheren Bildungsabschlüssen die großen Nutznießer des U3-Ausbaus sind. Außerdem zeigt sich, dass es neben den sehr überzeugten Nichtnutzern öffentlicher Kindertagesbetreuung eine ebenso große Gruppe potenzieller Nachfrager gibt. Diese Eltern, die häufiger niedrigere Schulabschlüsse und einen Migrationshintergrund haben, sind bei der Inanspruchnahme weniger aufgrund ihrer Einstellungen zurückhaltend, sondern vielmehr mit Zugangsproblemen konfrontiert. Ein Ergebnis, dass ganz klar politischen Handlungsbedarf indiziert.

Die erheblichen Anstrengungen hinsichtlich des bedarfsgerechten Ausbaus der Betreuung für unter Dreijährige und des damit einhergehenden Rechtsanspruchs auf einen Betreuungsplatz seit dem August 2013 haben dazu geführt, dass mittlerweile jedes dritte Kind unter drei Jahren (32,3 %) einen Betreuungsplatz hat. In Absolutzahlen ausgedrückt heißt das, dass in Deutschland zum Stichtag 1. März 2014 660.750 Kinder unter drei Jahren in einer Kindertageseinrichtung oder bei einer Tagespflegeperson betreut wurden (Statistisches Bundesamt 2014).

Vor diesem Hintergrund stellen sich zwei zentrale Fragen: Welche Nutzergruppen profitieren von diesem Ausbau? Welche Gründe führen zu einer Nichtinanspruchnahme von Angeboten der Kindertagesbetreuung?

Auf Basis der beiden Erhebungswellen von AID:A (Aufwachsen in Deutschland: Alltagswelten) des DJI aus den Jahren 2009 und 2013/14 soll im Folgenden diesen Fragen nachgegangen werden. Dabei wird zum einen gezeigt, wer im Vergleich zu 2009 die großen Nutznießer des Ausbaus sind. Zum anderen lassen sich die Veränderungen der möglichen Gründe für eine Nichtinanspruchnahme des öffentlichen Betreuungsangebots nachzeichnen. Anhand dieser Gründe können zwei Gruppen bestimmt werden: eine, die als potenzielle Nachfrager-Gruppe doch noch am Betreuungsangebot partizipieren würde, und eine zweite, die sich sehr bewusst gegen die Inanspruchnahme einer öffentlichen Kindertagesbetreuung ausspricht.

Die Nutzer – Profiteure des Ausbaus

Als mit Hilfe der DJI-Kinderbetreuungsstudie 2005 und der ersten Welle von AID:A 2009 der Versuch unternommen wurde, die Folgen der Einführung der U3-Betreuung darzustellen, hat der bis dahin erfolgte Ausbau des Betreuungsangebots für unter dreijährige Kinder bereits Wirkung hinsichtlich der Akzeptanz und der Inanspruchnahme gezeigt (Alt u.a. 2012). Allerdings konnten damals nicht alle Eltern in gleicher Weise davon profitieren. Besonders profitierten erwerbstätige Eltern und damit zugleich eher besser Qualifizierte vom neu geschaffenen Platzangebot. Dies lag nicht zuletzt an den Bestimmungen für die Vergabe der Betreuungsplätze: Vor allem die Erwerbstätigkeit beider Elternteile spielte eine ausschlaggebende Rolle (vgl. § 24 SGB VIII). Auch regionale Unterschiede sind aufgrund des unterschiedlichen Ausbaustandes in Ost- und Westdeutschland sichtbar.

Eltern mit Migrationshintergrund, für die die Angebote der öffentlichen Kinderbetreuung in besonderer Weise mit Blick auf den Spracherwerb und die Bildungsangebote von Relevanz gewesen wären, hatten hingegen deutlich geringere Chancen, einen Betreuungsplatz zu erhalten. Jetzt – fünf Jahre später – und vor dem Hintergrund eines gültigen Rechtsanspruchs soll der Blick noch einmal auf die bisherige Entwicklung gerichtet werden.

Abbildung 1: Nutzung von Kindertageseinrichtungen nach dem Bildungsabschluss der Mutter 2009 und 2013/14 (in %) 

Auskunftspersonen sind Eltern von Kindern im zweiten und dritten Lebensjahr. Abgebildet ist der Anteil der Kita-Nutzung an allen Betreuungsformen im jeweiligen Jahr.

Quelle: AID:A I 2009 (n = 629) und AID:A II 2013/14 (n = 763); eigene Berechnungen

Wie Abbildung 1 deutlich macht, haben alle Bildungsschichten vom Ausbau profitiert. Dennoch gilt nach wie vor, dass ein höherer Bildungsabschluss auch mit einer deutlich höheren Inanspruchnahme des öffentlichen Betreuungsangebots einhergeht. Zwar ist die Inanspruchnahme in den letzten Jahren in allen Bildungsgruppen gestiegen, bei Müttern, die höchstens über einen Hauptschulabschluss verfügen, fiel der Anstieg jedoch am geringsten aus. Der Rechtsanspruch zum 1. August 2013 allein hat bislang ihre Zurückhaltung bei der Inanspruchnahme von Kindertageseinrichtungen und Tagespflege nicht gänzlich lösen können. Unter Umständen ließe sich auch von Zugangsproblemen sprechen. Es bedarf hier immer noch differenzierterer Angebotsstrukturen, die die Anliegen und den Unterstützungs- und Entlastungsbedarf von Eltern, bei denen nicht der erwerbsbedingte Betreuungsbedarf im Vordergrund steht, gezielter aufgreifen. Deutlich besser sieht die Entwicklung bei Familien mit Migrationshintergrund aus (vgl. Abbildung 2). Ihre Nutzungsquote ist sichtbar gestiegen und hat sich gleichzeitig in den vergangenen Jahren jener der autochthonen Familien stärker angenähert.

Abbildung 2: Nutzung von Kindertageseinrichtungen nach dem Migrationshintergrund des Kindes 2009 und 2013/14 (in %)

Auskunftspersonen sind Eltern von Kindern im zweiten und dritten Lebensjahr. Abgebildet ist der Anteil der Kita-Nutzung an allen Betreuungsformen im jeweiligen Jahr.

Quelle: AID:A I 2009 (n = 634) und AID:A II 2013/14 (n = 763); eigene Berechnungen

Die Nichtnutzer – überzeugt oder potenzielle Nachfrager?

Abbildung 3 stellt die Gründe für die Nichtinanspruchnahme einer Kindertageseinrichtung dar. Es zeigt sich ein weiterer Effekt des Betreuungsausbaus: Familienbezogene Einstellungen wie „das Kind selbst erziehen“ zu wollen und „gute Erfahrungen mit der Betreuung zu Hause“ gemacht zu haben, gewannen zwischen 2009 und 2013 an Bedeutung, obwohl sie bereits 2009 eine hohe Relevanz besaßen. Die Nennung von Gründen, die auf eine infrastrukturelle Verhinderung der Nutzung hindeuten, hat hingegen etwas abgenommen. Daraus lässt sich folgern, dass sich der Zugang zu einem Betreuungsplatz – mit dem Ausbau und in Folge des Rechtsanspruchs – erleichtert hat und damit ein vorliegender Betreuungsbedarf schneller gedeckt werden kann.

In der Folge ist innerhalb der gesamten Gruppe der Nichtnutzer der relative Anteil der Eltern, die ihr Kind aus persönlicher Überzeugung zu Hause betreuen möchten und keinen Betreuungsbedarf bekunden, gewachsen. Ein weiterer Abbau der Zugangsrestriktionen sollte dazu führen, dass in Zukunft die Gruppe der Nichtnutzer nur noch aus Eltern bestehen wird, die aktiv die Entscheidung zur ausschließlichen Familienbetreuung getroffen hat und nicht durch strukturelle Hindernisse von der Nutzung abgehalten wird. Dies schließt nicht aus, dass der Betreuungsbedarf künftig weiter steigen wird. In diesem Fall würde der Prozentsatz der Nichtnutzer zugunsten des Anteils der Nutzer sinken.

Abbildung 3: Gründe für die Nichtinanspruchnahme einer Kindertageseinrichtung in den Jahren 2009 und 2013/14 (in %)

Mehrfachantworten möglich. Antworten sortiert nach der Antworthäufigkeit in AID:A II. Auskunftspersonen sind Eltern von Kindern im zweiten und dritten Lebensjahr, die ihr Kind ausschließlich zu Hause betreuen.  

Fragestellung: „Ich nenne Ihnen nun verschiedene Gründe, warum Eltern ihre Kinder zu Hause und nicht in einer Kindertageseinrichtung betreuen lassen. Bitte sagen Sie mir, aus welchem der folgenden Gründe ‚NAME KIND‘ derzeit nicht in eine Kindertageseinrichtung geht?“

Quelle: AID:A I 2009 (n = 705-1059) und AID:A II 2013/14 (n = 554-804); eigene Berechnungen

Bereits im DJI TOP THEMA „Das Recht auf den Platz – Tagesbetreuung für Kinder unter drei Jahren auf dem Prüfstand“ im Juni 2014 konnte gezeigt werden, dass sich die Gruppe der Nichtnutzer dahingehend unterscheiden lässt, dass es einen Anteil von Familien gibt, der sein Kind ausschließlich in der Familie betreuen und keine öffentliche Kinderbetreuung nutzen möchte, und einen zweiten Teil, den wir als potenzielle Nachfrager eines Betreuungsplatzes deklariert haben.

Für die folgende Darstellung soll mit dieser Einteilung fortgefahren werden, wobei wir diejenigen Nichtnutzer, die ihr Kind ausschließlich in der Familie betreuen möchten, nun noch etwas differenzierter abbilden können als zuvor. Neben der Bedingung, sein Kind selber erziehen zu wollen, stellen infrastrukturelle Gründe wie das Fehlen eines Betreuungsplatzes, die Kosten, eine zu weite Entfernung zu einer Kindertageseinrichtung, unpassende Öffnungszeiten und ein zu großer Bring- und Holaufwand keine Gründe für die Nichtnutzung dar. Wir bezeichnen diese Gruppe als die überzeugten Nichtnutzer.

Sie werden im Weiteren den potenziellen Nachfragern gegenübergestellt. Mit den Daten von AID:A II ergibt sich, dass je etwa die Hälfte der Nichtnutzer den überzeugten Nichtnutzern und den potenziellen Nachfragern zuzuordnen ist. Potenzielle Nachfrager sind dadurch gekennzeichnet, dass sie mindestens einen infrastrukturellen Grund nannten. Dabei geht es um die Frage, unter welchen Bedingungen die potenziellen Nachfrager die Inanspruchnahme einer Kindertageseinrichtung für ihr Kind in Erwägung ziehen würden. Damit sollen jene Bedingungen aufgezeigt werden, die es derzeit noch vielen Familien schwer machen, an den Betreuungsangeboten zu partizipieren. Mit anderen Worten: Wir weisen auf jene Defizite hin, die aus elterlicher Sicht noch vorhanden und von den Kommunen sowie den Ländern zu beheben sind, will man diesen Familien entgegenkommen.

Abbildung 4: Bedingungen einer möglichen Inanspruchnahme einer Kindertageseinrichtung im Jahr 2013/14 nach potenziellen Nachfragern und überzeugten Nichtnutzern (in %)

Fragestellung: „Hätten Sie ‚NAME KIND‘ in eine Kindertageseinrichtung gegeben, wenn ...“

Anmerkung: Überzeugte Nichtnutzer sind Eltern, die ihr Kind ausschließlich selbst erziehen wollen und keine infrastrukturellen Gründe dafür angeben, dass ihr Kind nicht in einer Kindertageseinrichtung betreut wird. Potenzielle Nachfrager sind Eltern, die ihr Kind in einer Kindertageseinrichtung betreuen lassen würden, wenn infrastrukturelle Bedingungen gewährleistet wären. Mehrfachantworten möglich. Antworten sortiert nach der Antworthäufigkeit der überzeugten Nichtnutzer. Auskunftspersonen sind Eltern von Kindern im zweiten und dritten Lebensjahr, die ihr Kind ausschließlich zu Hause betreuen.  

Quelle: AID:A II 2013/14 (n = 790-804); eigene Berechnungen

Betrachtet man, inwiefern sich potenzielle Nachfrager von überzeugten Nichtnutzern darin unterscheiden, unter welchen Bedingungen sie ihr Kind doch in einer Kindertageseinrichtung betreuen lassen würden (vgl. Abbildung 4), so fällt sofort auf, dass es auch unter den überzeugten Nichtnutzern Eltern gibt, die sich – wenn auch zu einem erkennbar geringeren Anteil – eine Betreuung ihres Kindes in einer Kindertageseinrichtung vorstellen könnten. Als wichtigste noch zu erfüllende bzw. zu verbessernde Bedingungen, die eine Nutzung voraussetzten, nennen sie mit je 16% „kleinere Gruppen“ in der Betreuungseinrichtung und „mehr Erzieher/innen pro Gruppe“. Damit führen diese Eltern vor allem (das derzeit in Medien und Politik am häufigsten diskutierte) Qualitätskriterium eines besseren Betreuungsschlüssels an.

Was die potenziellen Nachfrager betrifft, so stehen hier in erster Linie strukturelle Bedingungen, die es zu verbessern gilt, im Vordergrund. Jeweils etwas mehr als die Hälfte der Eltern in dieser Gruppe gibt an, dass sie ihr Kind in die Kindertageseinrichtung geben würden, wenn der Betreuungsplatz kostenlos wäre oder sie einen Halbtagsplatz für ihr Kind bekommen hätten. Das heißt, ihnen wurde entweder kein Platz angeboten oder nur ein zu teurer (Ganztags-)Platz. Etwas weniger als die Hälfte betont jedoch ebenfalls, dass ihnen mehr pädagogische Fachkräfte pro Gruppe bei einer möglichen Betreuung wichtig wären.

Welche soziodemografischen Merkmale weisen die überzeugten Nichtnutzer und die potenziellen Nachfrager auf?

Bislang wurde gezeigt, dass es eine Nachfrage gibt, die noch nicht befriedigt werden konnte. An dieser Stelle soll ein Blick auf die soziodemografischen Merkmale gerichtet werden, um zu beleuchten, ob Familien, die bislang bei der Inanspruchnahme unterrepräsentiert sind, aufgrund ihrer Einstellungen auf die Inanspruchnahme von Kindertagesbetreuung verzichten oder ob sie eventuell vor Zugangsprobleme gestellt sind. In letzterem Fall würden eher strukturelle Gründe eine Inanspruchnahme verhindern.

Tabelle 1 zeigt die soziodemografischen Merkmale beider Nichtnutzer-Gruppen. Es zeigt sich, dass in der Gruppe der potenziellen Nachfrager – jeweils im Vergleich zur Gruppe der überzeugten Nichtnutzer – die Mütter etwas häufiger erwerbstätig sind und die Schule mit einem niedrigeren Schulabschluss abgeschlossen haben. Etwas häufiger handelt es sich um nichteheliche Lebensgemeinschaften (NEL) oder Alleinerziehende. Das Kind weist häufiger einen Migrationshintergrund auf und die Familie lebt etwas häufiger in städtischen Räumen.

Daraus lässt sich schließen: Tendenziell treffen höher Gebildete – innerhalb der Gruppe der Nichtnutzer – die Entscheidung zur Familienbetreuung bewusst und sind von dieser dann auch überzeugt. Die Partnerschaft wird als Ehe gelebt, und dazu gehört eine eher traditionelle Arbeitsteilung. Die potenziellen Nachfrager – unter Umständen könnte man sie sogar als verhinderte Nutzer bezeichnen – würden gerne am Betreuungsangebot partizipieren, sind dazu aber, unter anderem aufgrund der für sie entstehenden Kosten oder weil sie keinen Platz bekommen haben, nicht in der Lage. Da sich in der Gruppe fast hälftig Mütter mit einem geringen Schulabschluss befinden und zudem Familien mit Migrationshintergrund stärker vertreten sind, besteht in dieser Hinsicht politischer Handlungsbedarf, soll der Grundsatz der Chancengerechtigkeit realisiert werden.

Tabelle 1: Überzeugte Nichtnutzer und potenzielle Nachfrager nach soziodemografischen Merkmalen im Jahr 2013/14 (in %)

Quelle: AID:A II 2013/14 (n=793-804). Eigene Berechnungen. Spaltenprozente.

Fazit

Der Ausbau der öffentlichen Kindertagesbetreuung war und ist ein wichtiger Schritt zur Unterstützung von Familien, um die Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben zu verbessern. Es hat sich aber gezeigt, dass trotz enormer Anstrengungen derzeit noch keine vollständige Bedarfsdeckung erreicht worden ist. Erfolge wurden dahingehend erzielt, dass mittlerweile auch bislang unterrepräsentierte Gruppen ihren Anteil im Hinblick auf die Inanspruchnahme gesteigert haben. Dies gilt insbesondere für Familien mit Migrationshintergrund. Dennoch haben Familien mit höheren Bildungsabschlüssen vom Ausbau bislang überproportional profitiert.

Man findet unter den Nichtnutzern neben den überzeugten Nichtnutzern auch eine Gruppe von Eltern, die gern am Betreuungsangebot partizipieren würde: die potenziellen Nachfrager. Ein gewichtiger Anteil der potenziellen Nachfrager gibt an, sowohl aus Kostengründen, aber auch weil sie keinen (Halbtags-)Platz bekommen haben, das Betreuungsangebot derzeit nicht in Anspruch zu nehmen. In dieser Gruppe sind Familien mit geringeren Bildungsabschlüssen und Migrationshintergrund stärker vertreten als in der Gruppe der überzeugten Nichtnutzer. Das heißt, dass bislang in der Kindertagesbetreuung unterrepräsentierte gesellschaftliche Gruppen sich weniger aufgrund ihrer Einstellungen bei der Inanspruchnahme zurückhalten, sondern mit Zugangsproblemen konfrontiert sind. Dieser Befund indiziert politischen Handlungsbedarf.

Ein weiterer Ausbau bleibt aber auch unvollständig, wenn nicht ebenfalls die Qualität der Betreuungsplätze mit in den Blick genommen wird. Viele potenzielle Nachfrager, aber auch überzeugte Nichtnutzer, erwähnen qualitative Gründe für die Nichtnutzung bzw. nennen qualitative Bedingungen, die zuvor erfüllt sein sollten, bevor die Inanspruchnahme in Erwägung gezogen wird. Für die überzeugten Nichtnutzer stehen diese ganz oben auf der Liste, bei den potenziellen Nichtnutzern folgen sie in geringem Abstand den strukturellen Argumenten. Sollen die politischen Ziele einer besseren Balance von Familie und Erwerbstätigkeit sowie einer Reduktion sozial bedingter Bildungsungleichheiten erreicht werden, setzt dies sowohl die Abschaffung von Zugangsrestriktionen zur öffentlichen Kindertagesbetreuung für alle gesellschaftlichen Gruppen als auch eine verbesserte Qualität im Hinblick auf die frühkindliche Bildung, Betreuung und Erziehung voraus. Wenn Kindertagesbetreuung (aus subjektiver Sicht der einzelnen Familien) „zu viel“ kostet oder qualitativ den Erwartungen nicht genügt, wird auf Dauer ein Teil der Nutzungswilligen ausgeschlossen bleiben.

Literatur

Alt, Christian/Berngruber, Anne/Riedel, Birgit (2012): Kinderbetreuung. Auf einem guten Weg zu Bildungsgerechtigkeit und Vereinbarkeit? In: Rauschenbach, Thomas/Bien, Walter (Hrsg.): Aufwachsen in Deutschland. AID:A – Der neue DJI-Survey. Weinheim/Basel

DJI TOP THEMA „Das Recht auf den Platz – Tagesbetreuung für Kinder unter drei Jahren auf dem Prüfstand“ Juni 2014. www.dji.de/index.php?id=43582 (10.12.2014)

Statistisches Bundesamt (2014): Statistiken der Kinder- und Jugendhilfe. Kinder und tätige Personen in Tageseinrichtungen und in öffentlich geförderter Kindertagespflege am 01.03.2014. Wiesbaden

DJI Online / Stand: 1. Dezember 2014