Untersuchungsergebnisse

Auf der Grundlage der Analyse von Personalstatistiken lassen sich zwei Typen von struktureller Diskriminierung von Frauen in den untersuchten öffentlichen Verwaltungen herausarbeiten. Einerseits bezeichnet strukturelle Diskriminierung ein quantitatives Phänomen, das sich in der statistischen Unterrepräsentanz von Frauen in den Bereichen höherer und gehobener Dienst sowie in den Beamtenverhältnissen widerspiegelt. Andererseits liegt strukturelle Diskriminierung von Frauen in einer qualitativen Dimension vor. Sie zeigt sich in einem hohen Anteil von Frauen in Berufsbereichen, für die hohe Risikenstrukturen kennzeichnend sind: geringer Verdienst, niedrige hierarchische Stellung, fehlende Aufstiegsmöglichkeiten und geringere Arbeitsplatzsicherheit. Dies ist der Fall in den Bereichen mittlerer und einfacher Dienst sowie in den Angestelltenverhältnissen.

Während betriebliche AkteurInnen aus obersten und mittleren Behörden in Hessen strukturelle Diskriminierung von Frauen durchaus wahrnehmen, stellen die an Personalpolitik Beteiligten aus der untersuchten Bundeseinrichtung und aus technikorientierten untersten Behörden in Hessen kaum Benachteiligungen des weiblichen Personals fest. Die Gründe für bestehende Benachteiligungen von Frauen werden überwiegend individualisiert und in persönlichen Fehlentscheidungen von Frauen oder in gesellschaftlichen Rollenzuschreibungen gesehen. Nur ein kleinerer Anteil der Befragten erkennt betriebliche bzw. verwaltungsinterne Faktoren - wie frauenausgrenzende Mechanismen bei der Personalrekrutierung und Personalauswahl - als verursachend für die Hervorbringung struktureller Diskriminierung.

Das Schwergewicht der verwaltungsinternen frauenpolitischen Aktivitäten lag in der Vergangenheit bei den HauptpersonalrätInnen der untersuchten Verwaltungen. Demgegenüber sind bei den Mittelbehörden und den untersten Behörden deutlich weniger oder gar keine frauenbezogenen Aktivitäten feststellbar. Vor der Verrechtlichung von Frauenförderung konzentrierten sich die Aktivitäten von HauptpersonalrätInnen auf die Entwicklung von Konzepten zur Durchführung von Maßnahmen, die in den nachgeordneten Behörden umzusetzen gewesen wären. Dort, wo die Umsetzung von frauenfördernden Regelungen konkret stattfinden müßte, nämlich auf der Ebene der Ämter, wurden hingegen keine eigenen frauenfördernden Aktivitäten entwickelt. Eine Ausnahme davon stellt das Engagement der örtlichen PersonalrätInnen für die Einführung von Mischarbeit dar, die konzeptionell auf Vorarbeiten durch die HauptpersonalrätInnen zurückgeht. Nach der Verrechtlichung von Frauenförderung gingen die frauenpolitischen Aktivitäten überwiegend auf die Gruppe der Frauenbeauftragten über. Unter den Personalratsmitgliedern sind es dann meist Frauen, die mit den Frauenbeauftragten kooperieren, wenn es um die Entwicklung und Umsetzung von Frauenfördermaßnahmen geht.

Zwischen Personalvertretungen der Bundesverwaltung und der Landesverwaltung zeigt sich im Informationsstand zu den Gleichberechtigungsgesetzen ein erheblicher Unterschied. Während auf der Bundesebene der Kenntnisstand zu den Inhalten des Zweiten Gleichberechtigungsgesetzes (2. GleiBG) relativ niedrig ist, sind die hessischen PersonalrätInnen umfassend über das Hessische Gleichberechtigungsgesetz (HGlG) informiert. Diese Differenz kann nicht allein auf die kurze Geltung des 2. GleiBG zum Zeitpunkt der Untersuchung zurückgeführt werden. Vielmehr hat die Beteiligung der Personalvertretungen der hessischen Landesverwaltung am Prozeß der Gesetzesformulierung zu einer intensiven Auseinandersetzung mit dem HGlG geführt. Als maßgeblich hierfür erweist sich auch die Einbindung von gewerkschaftspolitisch engagierten PersonalrätInnen in die ÖTV, die das Gesetzesvorhaben im innergewerkschaftlichen Bereich ausführlich diskutiert hat. Trotz der dadurch anzunehmenden Selbstverpflichtung unterscheidet sich die Bereitschaft zur Anwendung der Gleichberechtigungsgesetze der Personalvertretungen in der hessischen Landesverwaltung kaum von der der Personalvertretungen des Bundesbereiches.

Die Einschätzung von Personalverantwortlichen und Personalvertretungen zur Möglichkeit, mit Hilfe der Gleichberechtigungsgesetze die berufliche Situation von von Frauen zu verbessern, lassen im Bundesbereich darauf schließen, daß kein ausgeprägtes Interesse am Einsatz entsprechender gesetzlicher Regelungen besteht. Selbst wenn PersonalrätInnen Frauenfördermaßnahmen prinzipiell für sinnvoll halten, wird die Wirkungsmöglichkeit des Gesetzes aufgrund erwarteter Umsetzungsprobleme von seiten der Arbeitgeber und aufgrund der unzureichenden Verbindlichkeit der rechtlichen Regelungen im 2. GleiBG bezweifelt. Das HGlG wird in der hessischen Landesverwaltung hingegen überwiegend positiv in seinen Auswirkungen auf die berufliche Situation von Frauen bewertet. Teilweise zeigt sich aber auch hier Skepsis gegenüber der Effektivität des Gleichberechtigungsgesetzes, die auf ein geringes Interesse an Frauenförderung zurückgeführt werden kann. Sie ist vor allem durch die Auffassung begründet, daß die zentralen Probleme für die Aufhebung von Benachteiligung von Frauen außerhalb der betrieblichen Ebene zu suchen sind und in der Überzeugung, daß aufgrund des fehlenden gesellschaftlichen Konsens der Umsetzung des HGlG starke Widerstände entgegenstehen.

Weil das 2. GleiBG erst kurz vor der Erhebung inkraft getreten war, bezogen sich Fragen nach der personalpolitischen Umsetzung von gesetzlichen Regelungen zur Frauenförderung auf hessische Verwaltungen. Dabei wurde deutlich, daß Fälle gleicher Qualifikation im personalpolitischen Alltag öffentlicher Verwaltungen vergleichsweise selten vorkommen und wenn, dann überwiegend bei Neueinstellungen, aber kaum bei Beförderungen und Aufstiegen. Damit entfällt weitgehend ein im Kommentar zum HGlG ausgewiesener Anwendungsfall von Frauenförderung: bei gleicher Qualifikation können Frauen bevorzugt eingestellt oder befördert werden, um die Zielquoten des Frauenförderplanes umzusetzen.

In den Personalentscheidungen dominiert das Prinzip der Bestenauslese, das von allen Beteiligten - Personalverantwortlichen, Frauenbeauftragten, PersonalrätInnen - aus unterschiedlichen Gründen favorisiert wird. In diesem gewollten und bewußten Verhalten aller befragten betrieblichen AkteurInnen ist ein wesentlicher Grund zu sehen, daß Fälle gleicher Qualifikation in der Realität gar nicht erst entstehen können. Je nach den betrieblichen Interessen der an Personalentscheidungen Beteiligten erfüllt das Prinzip der Bestenauslese entweder die Funktion, über den Leistungsbegriff definiert bisherige Männerdomänen auch weiterhin beizubehalten, oder den weiblichen Beschäftigten einen Schutz vor Diskriminierung zu gewähren, oder von vornherein die Gefahr von Konkurrentenklagen durch abgewiesene Männer gering zu halten, oder das Dienstalter auch weiterhin als hoch bewertetes Auswahlkriterium bei Aufstiegen und Beförderungen - in der Regel zugunsten von Männern - zu erhalten. Insgesamt betrachtet stellt sich die Personalauswahl als Ergebnis eines Aushandlungsprozesses dar, an dem unterschiedliche betriebliche AkteurInnen beteiligt sind, die versuchen, ihre jeweiligen Interessen zu vertreten und zur Geltung zu bringen.

PersonalrätInnen versuchen, die Gleichberechtigungsgesetze so weit wie möglich für ihre eigenen Interessen zu instrumentalisieren, um ihre eigenen Handlungsmöglichkeiten zu erweitern und für die Belegschaft der Verwaltung bzw. - soweit sie frauenfördernde Interessen vertreten - für die weiblichen Beschäftigten zu nutzen. Die Vorschriften der Gleichberechtigungsgesetze werden selektiv von Personalvertretungen angewendet und dann positiv bewertet, wenn sie der Durchsetzung der eigenen Interessen dienen.

Die Beteiligung der hessischen Frauenbeauftragten in personalpolitischen Angelegenheiten stellt die deutlichste Veränderung der betrieblichen Praxis von Einstellungs- und Aufstiegspolitik dar, seitdem es des HGlG gibt. Da sie versuchen, die zur Verfügung stehenden frauenfördernden Mittel bei Personalentscheidungen einzusetzen, können die Aktivitäten der Frauenbeauftragten derzeit als die wesentlichen Beiträge zu einer frauenfördernden Personalpolitik beschrieben werden. Dies schließt nicht aus, daß sowohl PersonalrätInnen als auch Arbeitgebervertreter zum Teil in den untersuchten Verwaltungen eine hohe Bereitschaft zu Förderung von Frauen zeigen, sie bedienen sich aber nicht in dem umfassenden Maße, wie es Frauenbeauftragte tun, der Instrumentarien des HGlG bei personellen Auswahlentscheidungen.