Kita-Ausbau in Deutschland: erstaunliche Erfolge, beträchtliche Herausforderungen

Die Arbeitsmarktforschung spricht von einem schnellen Wachstum einer Branche, wenn dort jährlich mehr als 25.000 neue Jobs geschaffen werden. Diesen Wert hat das Segment der Kindertagesbetreuung seit 2008 – mit einer Ausnahme – in jedem Jahr erreicht und im Schnitt allemal überschritten: Dieser Teilarbeitsmarkt hat im vergangenen Jahrzehnt – mit einem Zuwachs von nahezu 290.000 Beschäftigten gegenüber 2008 und einem Höchstwert von fast 770.000 Beschäftigten im Frühjahr 2018 – eine früher undenkbare Personalexpansion erlebt (siehe Abbildung 1). In der breiten Öffentlichkeit wird die Kindertagesbetreuung jedoch kaum als „Job-Motor“ wahrgenommen, obwohl sie das in Wirklichkeit längst geworden ist.

Eines der Ziele des bundesdeutschen Kita-Ausbaus war es, Müttern mit kleinen Kindern die Erwerbstätigkeit zu erleichtern. Die reale Entwicklung in den acht Jahren zwischen 2008 und 2016 deutet darauf hin, dass dies gelungen ist (siehe Abbildung 2). So waren im Jahr 2016 etwa 260.000 mehr Mütter von Kindern im Alter von einem bis unter sechs Jahren erwerbstätig als im Vergleichsjahr 2008; zudem haben viele der Mütter mit jungen Kindern ihre Beschäftigungsumfänge ausgeweitet. Diese Trends lassen sich sicherlich nicht allein dem Kita-Ausbau zuschreiben; der Wunsch nach einer besseren Vereinbarkeit von Beruf und Familie hat dabei ebenfalls eine Rolle gespielt. Dennoch: Der anhaltende Kita-Ausbau und die verlässliche Versorgung der jungen Kinder war und ist für Mütter eine notwendige Voraussetzung.

Der Begriff des „Kindergartens“, den der deutsche Frühpädagoge Friedrich Fröbel im 19. Jahrhundert prägte (und der auch in andere Sprachen exportiert wurde), verschwindet allmählich aus dem deutschen Sprachgebrauch. Stattdessen geht es immer häufiger um die „Kita“, also die Kindertageseinrichtung für alle Kinder bis zur Einschulung. Schon darin drückt sich eine grundlegende Veränderung aus: Im Fokus sind nicht mehr nur die vier- und fünfjährigen Kinder, wie in der alten Bundesrepublik. Die Kita 2019 umfasst Angebote für alle Kinder zwischen dem vollendeten ersten Lebensjahr und der Einschulung; das erste Lebensjahr verbringen die Kinder dank des Elterngeldes ganz überwiegend in der Familie.

Diese Ausweitung der Betreuungsangebote seit gut 20 Jahren hatte mehrere Facetten: Schon zu Beginn des neuen Jahrhunderts wurde deutlich, dass immer mehr Dreijährige in die damaligen Kindergärten kamen – eine Altersgruppe, die wenige Jahre zuvor in den Einrichtungen noch kaum präsent war. Dann begann, basierend auf zwei Bundesgesetzen, der nachhaltige und massive U3-Ausbau: Das Tagesbetreuungsausbaugesetz (TAG) von 2004 und das Kinderförderungsgesetz (KiföG) von 2008 führten dazu, dass hunderttausende Kita-Plätze für Ein- und Zweijährige geschaffen wurden. Dieser rekordverdächtige Ausbau führte beispielsweise dazu, dass in Deutschland inzwischen mehr als die Hälfte aller Zweijährigen in einer Kita oder in Tagespflege betreut wird – eine Tatsache, die in Westdeutschland Ende der 1990er-Jahre noch völlig unvorstellbar schien.

Erkennbar wird darin eine neue Normierung des Aufwachsens, wobei sich Westdeutschland interessanterweise an den ostdeutschen Verhältnissen orientiert: In der DDR begann der massive Kita-Ausbau – damals vor allem aus staatlichem Interesse an mütterlicher Erwerbstätigkeit – bereits in den 1960er-Jahren. Man könnte sagen: Dies ist eines der wenigen gesellschaftlichen Felder, in denen der Osten nach der Wiedervereinigung zum Vorbild für den Westen wurde – nicht in den pädagogischen Inhalten, aber in der arbeitsmarktorientierten Ausgestaltung.

Seit dem Inkrafttreten des Kinder- und Jugendhilfegesetzes Anfang der 1990er-Jahre umfasst der Förderauftrag der Kindertagesbetreuung die Bereiche Bildung, Betreuung und Erziehung. Nachdem bereits in den 1990er-Jahren ein Rechtsanspruch auf einen Platz für Kinder im Kindergartenalter (ab 3 Jahre bis zur Einschulung) vereinbart wurde, nahmen nach dem »PISA-Schock 2001« die Anstrengungen zu, auch Kinder unter drei Jahren gezielter zu fördern und in Kitas zugleich den Bildungsaspekt zu stärken. So wurden in allen Bundesländern Bildungs- und Erziehungspläne für Kitas als moderner Kompass für die thematische Vielfalt und Ausrichtung entwickelt. Auch wurden Förderprogramme zur besseren Integration der Kinder mit Migrationshintergrund vorgelegt und insbesondere die Sprachförderung intensiviert. Zudem wurden die Anstrengungen intensiviert, Kinder mit Behinderung in Regeleinrichtungen zu integrieren und besser zu fördern.

Mit dieser Neuakzentuierung der Frühen Bildung wird ein familiennahes, lebensweltliches Bildungskonzept zum Leitmotiv, das andere Schwerpunkte setzt als die (Grund-)Schule. Wie sämtliche Kinder »von Anfang an« möglichst umfassend gefördert und gut betreut werden, ist damit von einem Randthema zu einem sozial- und bildungspolitischen Topos der »Bildungsrepublik Deutschland« geworden. Die Kita ist auf diese Weise – nach der Familie – zum ersten institutionellen Bildungsort in fast allen kindlichen Biografien mutiert und übernimmt somit eine Rolle, die früher der Grundschule zukam.

In Deutschland wird oft beklagt, dass Kinder mit Migrationshintergrund seltener in Kitas anzutreffen sind als andere Kinder und dass deshalb eine frühe  Integrationschance vertan wird. Ein wichtiges Argument ist dabei, dass Forschungen zum Spracherwerb zeigen, dass dieser in den ersten Lebensjahren besonders leicht gelingt. Insofern sollte es tatsächlich ein Ziel sein, vor allem Kinder mit nichtdeutscher Familiensprache möglichst früh für die Kindertagesbetreuung zu gewinnen.

Dies gelingt heutzutage zwar deutlich öfter als vor ein paar Jahren, dennoch bleibt hier noch einiges zu tun. So besuchen Kinder mit Migrationshintergrund unter drei Jahren nur halb so häufig eine Kita wie unter Dreijährige ohne Migrationshintergrund (20 zu 41 Prozent). Immerhin: Die Teilnahme hat im klassischen „Kindergartenalter“ (Dreijährige bis zur Einschulung) seit Jahren deutlich zugenommen. In diesem Alter gehen seit Jahren mehr als acht von zehn Kindern mit Migrationshintergrund in eine Kita.

Insgesamt ist seit Jahren bei Kindern aus Familien, bei denen zu Hause vor allem die Herkunftssprache gesprochen wird, ein kontinuierlicher Anstieg des Kita-Besuchs zu beobachten: Die Zahl dieser Kinder ist innerhalb eines Jahrzehnts von 393.000 (2008) auf 598.000 (2018), also um mehr als 200.000 Kinder, gestiegen. Diese Kinder profitieren von einem frühen Kita-Besuch in besonderem Maße, da sie dadurch von klein auf sehr viel selbstverständlicher und intensiver mit der deutschen Sprache in Berührung kommen.

Der Ausbau der Kitas und der Tagespflege muss in den nächsten Jahren weiter forciert werden. Das hat drei Ursachen:

• Die Geburtenzahlen sind zuletzt in erstaunlichem Umfang gestiegen. Allein in den Jahren 2016 und 2017 kamen jeweils etwa 790.000 Kinder zur Welt; und 2018 werden es nicht viel weniger gewesen sein. Das sind nicht nur jährlich gut 100.000 Neugeborene mehr als im Vergleichsjahr 2008, in dem der Kita-Rechtsanspruch für Ein- und Zweijährige beschlossen wurde, sondern es sind auch sehr viel mehr als das Statistische Bundesamt noch vor zehn Jahren vorhergesagt hat, als beharrlich ein weiterer Geburtenrückgang bis auf Werte um die 600.000 Geburten pro Jahr prognostiziert wurde. Mit diesem müssen allerdings ab sofort die ostdeutschen Bundesländer rechnen – mit einigen wenigen lokalen Ausnahmen.
• In den Jahren 2015 und 2016 sind zahlreiche Familien mit jungen Kindern zugewandert – und auch in den nachfolgenden Monaten war die Zuwanderung höher als davor. Allein zwischen 2015 und dem 1. Halbjahr 2018 wurden 240.000 Asylerstanträge für Kinder gestellt, die sich noch im Kita-Alter befanden. Hinzu kommen weitere Zuwanderungen aus der Europäischen Union (Stichwort: EU Binnenwanderung). Beides zusammen, die steigenden Geburtenzahlen und die phasenweise hohe Zuwanderung, hat dazu geführt, dass zwischen 2012 und 2017 die Zahl der unter 6,5-jährigen Kinder um fast eine halbe Million zugenommen hat. Deshalb läuft vor allem der U3-Ausbau dieser Entwicklung ständig hinterher, obwohl weiter ausgebaut wird.
• Schließlich ist seit 2006 der Anteil der Eltern, die sich eine außerfamiliale Tagesbetreuung wünschen, um knapp 10 Prozentpunkte gestiegen, zuletzt auf eine Größenordnung von 45 Prozent aller Familien mit Kindern unter drei Jahren. Und das dürfte – zumindest in Westdeutschland – noch nicht das Ende der Entwicklung sein.

Alles zusammen – Geburtenzahlen, Zuwanderung und gestiegener Elternbedarf – signalisiert eine erhebliche Herausforderung. Deshalb muss man aktuell davon ausgehen, dass bis zum Jahr 2025 etwa weitere 740.000 Plätze für Kinder bis zur Einschulung nötig werden. Das aber bedeutet, dass in den kommenden Jahren mehr neue Plätze gebraucht werden als im vergangenen Jahrzehnt bereits erfolgreich geschaffen wurden.

Aus heutiger Sicht ist davon auszugehen, dass der Anstieg der mütterlichen Erwerbstätigkeit und der Kita-Ausbau in den nächsten Jahren weitergehen. Zuallererst ist die Kindertagesbetreuung damit ein Thema der Vereinbarkeit von Familie und Beruf für Mütter. Bisher ist jedenfalls kaum erkennbar, dass die Männer ihren Einsatz auf dem Arbeitsmarkt ebenfalls familienfreundlicher gestalten (also z.B. ihre Arbeitszeiten an die familialen Verpflichtungen anpassen). Zwar nimmt inzwischen ein steigender Anteil der Väter das im Jahr 2007 geschaffene Elterngeld in Anspruch. Doch in den meisten Fällen beschränkt sich dies auf die beiden „Vätermonate“. In den folgenden Lebensjahren der Kinder zeigen sich bei Männern bisher keine nennenswerten Arbeitszeitveränderungen. So waren im Jahr 2008 85 Prozent aller Väter mit Kindern unter 6 Jahren Vollzeit berufstätig; 2017 lag diese Quote fast unverändert bei 84 Prozent (siehe Abbildung 3). Das zeigt einmal mehr, dass sich die Erwerbsmuster der Väter deutlich weniger verändert haben als die der Mütter junger Kinder.

Kitas können die soziale Spaltung in einem Land nicht verschwinden lassen, allenfalls können sie einen Beitrag zur Verringerung der Disparitäten leisten. Dazu ist es notwendig, dass insbesondere Kinder mit herkunftsbedingt schlechteren Startchancen gezielt unterstützt und gefördert werden. Allerdings ist das in den vergangenen Jahren nur in geringem Umfang gelungen. Ein Kernproblem ist, dass der Zugang zur Kita insbesondere für Kinder aus benachteiligten Familien nicht einfach ist: Vor allem sie kommen im Gerangel um die immer noch zu knappen U3-Plätze oft zu kurz.

So nutzen Eltern mit niedrigen Bildungsabschlüssen (mit Hauptschulexamen oder ohne Schulabschluss) deutlich seltener eine Kindertagesbetreuung für ihre unter dreijährigen Kinder als Familien mit mittleren oder höheren Abschlüssen: Liegt die Bildungsbeteiligungsquote von Kindern unter drei Jahren aus Familien mit maximal einem Hauptschulabschluss bei nur 14 Prozent, so beläuft sich die Quote der Inanspruchnahme bei Eltern mit mittlerem Abschluss auf 27 Prozent und bei jenen mit Hochschulreife gar auf 36 Prozent, wie DJI-Berechnungen für das Jahr 2017 zeigen.

Dass sich bereits an dieser Stelle eine soziale Schere öffnet, steht dem Streben nach Bildungsgerechtigkeit fundamental entgegen. Deshalb ist die Politik doppelt gefordert: Zum einen müssen vor Ort genügend Plätze zur Verfügung gestellt werden, damit nicht schon beim Zugang ein Teil der Familien benachteiligt wird. Zum anderen darf ein Kita-Besuch nicht an finanziellen Hürden scheitern. Das bedeutet nicht zwingend, dass Kitas immer und für alle gebührenfrei sein müssen – doch sie sollten auf jeden Fall so gestaffelt sein, dass zumindest die Familien, die von Armutsrisiken betroffen oder in Niedriglohngruppen zu finden sind, von Gebühren befreit werden.

Der Kita-Ausbau des vergangenen Jahrzehnts wurde bewältigt, ohne dass die Kompetenzverteilung zwischen Bund, Ländern und Kommunen im Kern verändert worden ist. Immer wieder einigten sich Bund und Länder – in oft zähen Verhandlungsrunden und im Wesentlichen ohne Mitsprache der Kommunen – auf Ergänzungen des Achten Sozialgesetzbuchs, in dem die wesentlichen Aspekte des deutschen Kita-Rechts geregelt sind. Zuletzt trat im Januar 2019 das „Gute-Kita-Gesetz“ in Kraft, mit einem zusätzlichen Fördervolumen des Bundes in Höhe von 5,5 Milliarden Euro bis zum Jahr 2022. Doch die Herausforderungen eines nochmals ansteigenden quantitativen Ausbaus bei einer gleichzeitig von allen Seiten gewollten Qualitätsoffensive sind so groß, dass es nicht mehr nur darum gehen kann, wer zahlt: Bund, Länder oder Kommunen? Vielmehr müssen sich an dieser zentralen Zukunftsherausforderung alle föderalen Ebenen beteiligen. Mit anderen Worten: Der Ausbau des Kita-Systems muss in den nächsten Jahren aller Voraussicht nach so schnell und durchgreifend erfolgen, dass dies ohne ein anhaltendes konstruktives Zusammenspiel zwischen Bund, Ländern und Kommunen nicht möglich sein wird. Insofern ist das „Gute-Kita-Gesetz“ ein zuversichtlich stimmendes Signal.