Hindernisse auf dem Weg zum Kita-Platz
Damit alle Kinder von guten frühkindlichen Bildungsangeboten profitieren können, brauchen sie zunächst einmal gleichwertigen Zugang. Wie Kommunen bestehende Barrieren insbesondere für Familien in benachteiligten Lebenslagen abbauen können, zeigt eine international vergleichende Studie.
Von Antonia Scholz, Susanne Lochner und Britta Menzel
Die Europäische Union hat in ihrem Qualitätsleitrahmen für die Frühkindliche Bildung, Betreuung und Erziehung (FBBE) den Zugang als ein zentrales Kriterium eines guten Kita-Systems benannt (Europäische Kommission 2019) – denn was hilft das beste Kinderbetreuungssystem, wenn bestimmte Kinder es nicht nutzen (können)? Nach wie vor bestehen in vielen europäischen Ländern Unterschiede in der Inanspruchnahme von frühpädagogischen Angeboten: Kinder, die Gefahr laufen, benachteiligt zu werden, beispielsweise weil ihre Familien armutsgefährdet oder zugewandert sind, besuchen seltener eine Kita als ihre Altersgenoss:innen (Blossfeldt/Kulic/Skopek 2017). Auch ein Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz ab dem vollendeten ersten Lebensjahr wie in Deutschland scheint ungleiche Teilhabe nicht zu verhindern. Woran liegt das? In der entsprechenden Fachdebatte wird zunehmend problematisiert, dass ungleiche Teilhabe nicht nur auf elterliche Betreuungsentscheidungen, sondern auch auf strukturelle Hürden zurückzuführen ist (Pavolini/Van Lancker 2018). Welche Hindernisse dies neben fehlenden Plätzen konkret sind und wie zu deren Abbau beigetragen werden kann – das soll im Folgenden genauer betrachtet werden.
Kinder von Eltern mit geringerem Bildungsabschluss und Migrationshintergrund besuchen seltener und später die Kita
Auswertungen des Mikrozensus 2020 belegen, dass in Deutschland der Anteil an Kindern in institutioneller Tagesbetreuung sowohl bei den unter 3-Jährigen als auch bei den 3- bis unter 6-Jährigen stark variiert, je nachdem, ob die Eltern einen niedrigen oder hohen Bildungsabschluss haben (Autor:innengruppe Bildungsberichterstattung 2022, siehe Infobox, S. 15). Neben dem formalen Bildungsniveau der Eltern zeigt sich ein weiteres Muster: Im Jahr 2020 besuchten Kinder mit Migrationshintergrund in beiden Altersgruppen deutlich seltener eine Kindertageseinrichtung als der Durchschnitt in der entsprechenden Altersgruppe (siehe Abbildung 1). Oft kommt es zudem zu einer Häufung von familialen Herkunftsfaktoren: So wachsen Kinder mit Migrationshintergrund – insbesondere diejenigen, die selbst zugewandert sind – häufiger in finanziell benachteiligten Familien oder bei formal gering gebildeten Eltern auf (Autor:innengruppe Bildungsberichterstattung 2022, Lochner 2020). Zwar äußern Eltern von Kindern mit und ohne Migrationshintergrund gleichermaßen einen Betreuungswunsch, der jedoch für Erstgenannte deutlich seltener umgesetzt werden kann (Olszenka/Meiner-Teubner 2020).
Diese geringeren Beteiligungsquoten von Kindern mit Migrationshintergrund erhalten vor dem Hintergrund einer kontinuierlichen Zunahme von unter 5-Jährigen mit Zuwanderungsgeschichte auch zukünftig eine zentrale Bedeutung. Mit der starken Fluchtbewegung nach Deutschland in den Jahren 2015/2016 kam es zu einem deutlichen Anstieg an selbst zugewanderten Kindern sogar in dieser jungen Altersgruppe (siehe Abbildung 2). Parallel dazu wachsen immer mehr Kinder in Familien auf, die zu Hause vorrangig eine andere Sprache als Deutsch sprechen; im Jahr 2021 traf das auf jedes fünfte Kita-Kind im Alter von 3 Jahren bis zum Schuleintritt zu (Autor:innengruppe Bildungsberichterstattung 2022). Gerade für diese Kinder ist ein früher Kita-Besuch wichtig, um bis zum Schuleintritt ausreichende Deutschkenntnisse zu erwerben. Auch Kinder von Eltern mit niedrigerem Bildungsabschluss oder aus armutsgefährdeten Familien profitieren von qualitativ hochwertigen Bildungs- und Betreuungsangeboten. Gleichwohl fallen die wissenschaftlichen Befunde zu den ausgleichenden Effekten nicht immer eindeutig aus (Kluczinok 2017, Melhuish u.a. 2015, Felfe/ Lalive 2014). Allerdings stellen gleiche Zugangsbedingungen die Voraussetzung dafür dar, dass Kinder von früher Förderung in der Kita profitieren können.
Kommunen sollten gleichwertige Zugänge schaffen
Die Frage, wie sich der Zugang zur institutionellen Kindertagesbetreuung für alle Kinder sicherstellen lässt und dabei strukturelle Hürden überwunden werden können, ist daher zentral für die Steuerung des gesamten Systems der Kindertagesbetreuung. Neben nationalen Zugangsregelungen wie dem bundeseinheitlichen Rechtsanspruch in Deutschland sind in dezentral angelegten Kita-Systemen auch die Kommunen für die Ausgestaltung vor Ort zuständig. Die jeweiligen lokalen Zugangsbedingungen ergeben sich aus dem Zusammenspiel verschiedener Akteur:innen; vor allem Verwaltungen und Träger spielen eine große Rolle. Wie sich dies in der Praxis konkret gestaltet und welche Steuerungspotenziale bestehen, das hat die Equal-Access-Studie des Deutschen Jugendinstituts (DJI) in je zwei Kommunen (je eine Groß- und eine Klein- bzw. mittelgroße Stadt) in Deutschland, Schweden und Kanada vergleichend analysiert (Menzel/Scholz 2022). Es zeigte sich, dass die Kommunen durchaus relevante Handlungsspielräume bei der Zugangsgestaltung haben. Teilweise nutzen sie diese bereits, teilweise tun sie es noch nicht (umfassend) – und bestimmen dadurch mit, wie (un)gleich der Zugang zur Kindertagesbetreuung, besonders für Kinder unter 3 Jahren, ausfällt.
Auch Zugänglichkeit und Bedarfsgerechtigkeit müssen berücksichtigt werden
Um Stolpersteine beim Zugang zur Kindertagesbetreuung zu identifizieren, müssen mehrere Dimensionen berücksichtigt werden (Vandenbroek/Lazarri 2014): Bisher standen in den Fachdebatten um den Ausbau der Betreuungsplätze vor allem die Verfügbarkeit (availability) und die Bezahlbarkeit (affordability) im Fokus. Entsprechend fordert der Europäische Qualitätsleitrahmen, dass Angebote – gerade für Familien in benachteiligten Lebenslagen – „verfügbar und erschwinglich“ sein sollen. Angesichts wachsender gesellschaftlicher Heterogenität und unterschiedlicher Betreuungs- und Förderbedarfe von Kindern gewinnen weitere Dimensionen des Zugangs an Bedeutung: darunter die Zugänglichkeit vor Ort (accessibility) und auch die Bedarfsgerechtigkeit (adequacy) von Angeboten. Hier sollen die Kommunen laut Qualitätsleitrahmen ihre Steuerungsmöglichkeiten nutzen, damit „Vielfalt unterstützt“ wird und Träger frühkindlicher Bildungs-, Betreuungs- und Erziehungsangebote „Bedürfnisse […] der lokalen Gemeinschaften berücksichtigen“ (Europäische Union 2019, S. 11).
Informationen in mehreren Sprachen sind wichtig
Vielversprechende Handlungsspielräume im Hinblick auf die konkrete Zugänglichkeit (accessibility) der Einrichtungen vor Ort ergeben sich für Kommunen und Träger insbesondere bei den Aufnahmeverfahren (Hogrebe u.a. 2021). Die Equal-Access-Studie des DJI zeigte im internationalen Vergleich, dass es in allen sechs untersuchten Kommunen eine Tendenz zur Zentralisierung von Aufnahmeverfahren gibt:
Insgesamt versuchen die Kommunen in den untersuchten deutschen, aber auch in den schwedischen und kanadischen Städten das Aufnahmeprozedere, vor allem die Vormerkung durch die Eltern (Bedarfsmeldung), immer mehr zentral zu organisieren – nicht zuletzt, um knappe Kapazitäten effizient verwalten zu können. Die konkrete Platzvergabe verläuft hingegen in der Mehrheit der untersuchten Fälle weiterhin nach Trägern getrennt. Die nicht kommunalen Träger halten (mit Ausnahme einer schwedischen Großstadt) an ihrer autonomen Entscheidung zur Aufnahme von Kindern fest. So schildert eine deutsche Kommunalvertretung im Interview, dass seitens des Jugendamtes durchaus der Wunsch bestünde, „die Plätze bei den freien Trägern mit[zu]vergeben. Können wir nicht. Haben wir keinerlei Einflussmöglichkeiten drauf, null, gar nichts. Klar, wäre das für uns schön, da mehr Einfluss zu haben. Sehen die Träger naturgemäß anders“ (Interview DE2.3, Menzel/Scholz 2022, S. 103).
Daraus lässt sich schließen, dass die bisherigen, recht komplizierten Vormerk- und Platzvergabeprozesse in der Praxis mit großem Zeit- und Ressourcenaufwand für Familien verbunden sein können, gerade für neu zugezogene Eltern und Eltern, die mit der deutschen Sprache weniger vertraut sind. Unter Berücksichtigung heterogenitätsrelevanter Kriterien und Verteilungsmechanismen böte eine Zentralisierung die Chance, institutioneller Diskriminierung vorzubeugen. Nachholbedarf besteht in den beiden deutschen Kommunen auch bei der Zugänglichkeit von mehrsprachigen Informationen rund um das Kinderbetreuungssystem. Die untersuchten Kommunen in Kanada und Schweden waren da bereits weiter – sie zeigten hohes Engagement bei der Bereitstellung entsprechender digitaler und mehrsprachiger Angebote. Auch nutzten sie teilweise sehr gezielt bestimmte Informationskanäle: beispielsweise Werbebanner auf Bussen in einer kanadischen Kommune oder Informationsveranstaltungen im Rahmen von Integrationskursen in einer schwedischen Kommune.
Das Angebot passt nicht immer zum Bedarf von benachteiligten Familien
Nicht nur für ein ausreichendes, sondern auch für ein bedarfsgerechtes Angebot (adequacy) zu sorgen, stellt die untersuchten Kommunen noch vor Herausforderungen – meist wegen fehlender Ressourcen: Welche familialen Bedarfe gibt es, und wie lässt sich ein stärker sozialraumbezogenes Angebot realisieren? Zwei Entwicklungen im kommunalen Kontext sind dabei interessant – und sie stehen in Zusammenhang mit dem jeweiligen Qualitätsdiskurs des untersuchten Landes. Die qualitätsbezogenen Entwicklungen fallen in den schwedischen und kanadischen Kommunen teilweise dynamischer aus als in den deutschen. So hat beispielsweise das nationale Monitoringsystem in der untersuchten schwedischen Großstadt dazu geführt, dass ein systematisches Qualitätsentwicklungsprogramm beim kommunalen Träger eingeführt wurde. Zuvor waren erhebliche Unterschiede in der Strukturqualität kommunaler Einrichtungen im Stadtgebiet festgestellt worden, zu Ungunsten von Einrichtungen in benachteiligten Bezirken (Menzel/ Scholz 2022). Daraufhin wurde die pädagogische Beratung in den kommunalen Einrichtungen stärker verankert, und es wurden Rotationsmechanismen für Fachkräfte eingeführt.
Mehr Bedarfsgerechtigkeit kann auch auf anderen Wegen hergestellt werden – etwa durch den Ausbau von niedrigschwellig zugänglichen Familienzentren und ähnlichen Formaten. Diese bündeln vielfältige Angebote für Familien an einem Ort, beispielsweise Kindertagesbetreuung, Beratungen oder Gesundheitsdienste, um gezielt Zugänge für Familien in benachteiligten Sozialräumen zu verbessern. Diese Strategie wird bereits in allen sechs Kommunen angewandt – mit unterschiedlichen Ausprägungen. Zumindest in Deutschland sind Familienzentren aber regional noch sehr unterschiedlich verteilt und angelegt (Schmitz/Spieß 2019). Um solche wohnortnahen Bildungs- und Beratungsangebote gewinnbringend beim Abbau von Zugangsbarrieren einzusetzen, bedarf es zudem einer sehr engen Verzahnung mit dem kommunalen Planungsgeschehen.
Gezielte Steuerung kann mehr Bildungsgerechtigkeit schaffen
Im Vergleich der sechs Kommunen zeigt sich, dass nationale Gesetze nicht unbedingt gleich gute Einstiegsmöglichkeiten für alle in die Kindertagesbetreuung bedeuten. Es gibt außerdem historisch gewachsene und durch wohlfahrtsstaatliche Traditionen bedingte Muster wie beispielsweise bestimmte Trägerverteilungen, die die kommunale Gestaltungspraxis in Deutschland, Kanada und Schweden prägen. Die lokale Steuerungsdynamik hängt dabei maßgeblich von der Stellung der Träger im jeweiligen System und den zur Verfügung stehenden Ressourcen ab (Menzel/Scholz 2022). Vor diesem Hintergrund wird deutlich, wo im lokalen Kontext immer noch institutionelle Zugangsbarrieren für Familien in benachteiligten Lebenslagen bestehen.
Die untersuchten Kommunen nutzen zwar (teilweise) ihre Handlungsspielräume, um lokal Verbesserungen zu erzielen. Doch insbesondere der Bedarfsgerechtigkeit wird angesichts fehlender Platzkapazitäten nicht immer angemessen Rechnung getragen. Das ließe sich ändern: Gerade Eltern, die über ein geringeres Einkommen verfügen, einen niedrigeren Bildungsabschluss haben oder die zu Hause eine andere Sprache als Deutsch sprechen, sollten über mehrsprachige Informationen und Angebote in Wohnortnähe noch gezielter angesprochen werden. Außerdem sollten Aufnahmeverfahren so angepasst werden, dass sie Eltern über eine vereinfachte Vormerkung den Weg ins System erleichtern und dass differenzierte (förder-)bedarfsorientierte Kriterien bei der Platzvergabe angelegt werden. Gleichzeitig muss ein früher Einstieg ins Bildungssystem vor allem für Kinder aus diesen Familien noch stärker in den administrativen und politischen Prozessen vor Ort mitgedacht werden, um die Zugangsqualität zu erhöhen. Denn die Thematik wird sich hierzulande durch Flüchtende aus der Ukraine und Drittstaaten zukünftig eher noch verschärfen.
Autor:Innengruppe Bildungsberichterstattung (2022): Bildung in Deutschland. Ein indikatorengestützter Bericht mit einer Analyse zum Bildungspersonal. Bielefeld
Blossfeld, Hans-Peter / Kulic, Nevena / Skopek, Jan (Hrsg.) (2017): Childcare, early education and social inequality: An international perspective. Cheltenham
Europäische Kommission (2019): Empfehlung des Rates vom 22. Mai 2019 zu hochwertiger frühkindlicher Betreuung, Bildung und Erziehung
Felfe, Christina / Lalive, Rafael (2014): Does Early Child Care Help or Hurt Children’s Development? IZA Discussion Paper (8484). Bonn
Hogrebe, Nina u.a. (2021): Platzvergabeprozesse in Kindertageseinrichtungen. Aufnahmekriterien aus Sicht pädagogischer Fachkräfte unter Berücksichtigung der Trägerorganisationen. In: Brockmann, Lilo u.a. (Hrsg.): Soziale Ungleichheit im Sozial- und Bildungswesen – Reproduktion und Legitimierung. Weinheim, S. 90–113
Kluczinok, Katharina (2017): Längsschnittliche Analysen der Auswirkungen frühkindlicher Lernumwelten. Chancen und Risiken außerfamilialer Betreuung. In: Pädagogische Rundschau, 71. Jg., H. 3/4, S. 247–260
Lochner, Susanne (2020): Zuwanderung nach Deutschland: Demografische Entwicklungen. In: Lochner, Susanne/Jähnert, Alexandra (Hrsg.): DJI-Kinder- und Jugendmigrationsreport 2020. Datenanalyse zur Situation junger Menschen in Deutschland. Bielefeld
Melhuish, Edward u.a. (2015): A review of research on the effects of early childhood Education and Care (ECEC) upon child development. CARE Project: Curriculum Quality Analysis and Impact Review of European Early Childhood Education and Care (ECEC). Utrecht
Menzel, Britta / Scholz, Antonia (2022): Frühkindliche Bildung und soziale Ungleichheit. Die lokale Steuerung des Zugangs im internationalen Vergleich. Weinheim
Olszenka, Ninja / Meiner-Teubner, Christiane (2020): Kindertagesbetreuung. In: Lochner, Susanne/Jähnert, Alexandra (Hrsg.): DJI-Kinder- und Jugendmigrationsreport 2020. Datenanalyse zur Situation junger Menschen in Deutschland. Bielefeld
Pavolini, Emmanuele / Van Lancker, Wim (2018): The Matthew effect in childcare use: A matter of policies or preferences? In: Journal of European Public Policy, 25. Jg., H. 6, S. 878–893
Schmitz, Sophia / Spiess, Katharina C. (2019): Familie im Zentrum. Unterschiedliche Perspektiven auf neue Ansatzpunkte der Kinder-, Eltern- und Familienförderung. Berlin
Statistisches Bundesamt (2020): Betreuungsquote von Kindern unter 6 Jahren mit und ohne Migrationshintergrund. Wiesbaden
Vandenbroeck, Michel / Lazzari, Arianna (2014): Accessibility of early childhood education and care: a state of affairs. In: European Early Childhood Education Research Journal, 22. Jg., H. 3, S. 327–335
Weitere Analysen gibt es in Ausgabe 1/2023 von DJI Impulse „Frühe Bildung weiterentwickeln - Wie es um die Qualität der Kindertagesbetreuung in Deutschland steht und welche positiven Beispiele es aus anderen Ländern gibt“ (Download PDF).
