Wie sich ein Recht auf Ganztag realisieren lässt
Ein Rechtsanspruch auf eine ganztägige Betreuung von Grundschulkindern wäre zügig umsetzbar. Doch vorher muss der Gesetzgeber etliche offene Fragen klären.
Von Johannes Münder
Im Koalitionsvertrag von CDU/CSU/SPD des Jahres 2018 heißt es auf Seite 20: „Wir werden einen Rechtsanspruch auf Ganztagsbetreuung im Grundschulalter schaffen. Dabei werden wir auf Flexibilität achten, bedarfsgerecht vorgehen und die Vielfalt der in den Ländern und Kommunen bestehenden Betreuungsmöglichkeit der Kinder- und Jugendhilfe und die schulischen Angebote berücksichtigen. Für die Ausgestaltung wollen wir das Sozialgesetzbuch VIII nutzen.“ Wie die Realisierung eines solchen Anspruchs auf bundesweiter Ebene rechtlich verbindlich geschehen kann, wird nachfolgend auf Basis einer Rechtsexpertise im Auftrag des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) zusammengefasst (Münder 2017). Letztlich lassen sich auf Basis der Untersuchung unter anderem folgende Vorschläge zu einer Neuformulierung des jetzigen Paragrafen im Achten Sozialgesetzbuch, § 24 Abs. 4 SGB VIII formulieren:
- Ein Kind hat ab Schuleintritt bis zum Beginn der 5. Schulklasse einen Anspruch auf Förderung in einer Tageseinrichtung im Umfang von mindestens sieben Stunden täglich von Montag bis Freitag.
- Bei Bedarf besteht ein Anspruch auf Förderung im Umfang von weiteren drei Stunden täglich. Ein solcher weiterer Bedarf liegt insbesondere dann vor, wenn die Eltern bzw. Erziehungspersonen erwerbstätig oder arbeitssuchend sind, sich in schulischer bzw. beruflicher Ausbildung oder im Studium befinden, an Maßnahmen der aktiven Arbeitsförderung, Leistungen der Eingliederung in Arbeit, Sprachkursen für Ausländer teilnehmen oder ein besonderer Förderungsbedarf in Tagesbetreuung aufgrund pädagogischer, sozialer oder familiärer Gründe gegeben ist.
- Der Anspruch des Kindes auf Förderung in Tageseinrichtungen gilt im realen zeitlichen Umfang der verpflichtenden Teilnahme am Unterricht und an Angeboten der Grundschule als erfüllt. Die Förderungs- und Betreuungsangebote bei offenen Ganztagsschulen sind gegenüber der Förderung in Tageseinrichtungen vorrangig; bei Kindern mit Behinderungen oder bei Vorliegen pädagogischer, sozialer oder familiärer Gründe soll dem Wunsch des Kindes auf Förderung und Betreuung in Tageseinrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe stattgegeben werden. Dieser in einem entsprechend geänderten § 24 SGB VIII zu verankernde subjektive Rechtsanspruch des Kindes richtet sich – wie alle Rechtsansprüche im SGB VIII – an die örtlich zuständigen, öffentlichen Träger der Kinder- und Jugendhilfe, also in der Regel an die kommunalen Gebietskörperschaften. Diese sind verpflichtet, die notwendigen Plätze zu schaffen, diese haben die dafür notwendigen Kosten zu tragen und gegen diese richten sich gegebenenfalls Klagen der Grundschulkinder (vertreten durch ihre Eltern), wenn das Kind trotz des subjektiven Rechtsanspruchs keinen Platz erhält. Die Träger der Grundschule dagegen sind durch Rechtsansprüche im SGB VIII nicht verpflichtet und können dementsprechend auch nicht in die Pflicht genommen werden.
Zwei unterschiedliche Systeme: Schule und Jugendhilfe
Inzwischen hat sich die bundesweite Diskussion um die Etablierung eines solchen Rechtsanspruchs intensiviert. Es ist auch zu erwarten, dass das BMSFJ wohl noch im Jahr 2019 einen ersten Vorschlag erarbeiten wird. Unabhängig von der Ausgestaltung eines Rechtsanspruchs im SGB VIII stellt sich die Frage des Verhältnisses von entsprechenden Angeboten der Kinder- und Jugendhilfe zur Schule. Schon die Terminologie zeigt, dass beide Systeme unterschiedlich strukturiert sind: Bei der Kinder- und Jugendhilfe spricht man beispielsweise von Angeboten und Leistungen. Diese Begriffe würden im Kontext der Schule eher verwunderlich wirken angesichts der Tatsache, dass es eine Schulpflicht gibt.
Für das Verhältnis von Jugendhilfe und Schule formuliert § 10 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII: „Verpflichtung anderer, insbesondere […] der Schulen werden durch dieses Buch nicht berührt.“ Das bedeutet, dass die Verpflichtungen der Schule vorrangig sind. Es besteht kein Dissens darüber, dass durch die rechtlich verpflichtende Teilnahme am Schulunterricht der Rechtsanspruch auf Förderung und Betreuung nach § 24 SGB VIII als erfüllt gilt, ein Rechtsanspruch nach dem SGB VIII quantitativ also nur für die durch den verpflichteten Schulbesuch nicht abgedeckte „Restzeit“ bleibt.
Die Formen der Ganztagsschule variieren stark
So einfach sich das liest, so kompliziert ist es bei Ganztagsschulen. Beruhend auf dem Minimalkonsens der Kultusministerkonferenz der Länder (KMK) liegt ein Ganztagsschulangebot hinsichtlich des zeitlichen Umfangs bereits dann vor, wenn an drei Tagen in der Woche mindestens sieben Stunden entsprechende Ganztagsschulangebote vorliegen. Entsprechend unterschiedlich ist die Realität der Ganztagsschulen. Zwar lassen sich gewisse Grundformen unterscheiden. Bei der gebundenen Ganztagsschule sind die Schulkinder rechtlich verpflichtet, nicht nur am „klassischen“ Unterricht teilzunehmen, sondern auch an entsprechenden Veranstaltungen der Schule im Rahmen des gebundenen Ganztags. Anders ist es beim offenen Ganztag. Hier beschränkt sich die Schulpflicht auf den (regelmäßig vormittags stattfindenden) „klassischen“ Unterricht. Die Angebote über Mittag, die Teilnahme an den Aktivitäten am Nachmittag steht beim offenen Ganztag den Schulkindern frei; wenn sie dafür angemeldet sind, sind sie allerdings verpflichtet, für (meist mindestens) ein Schulhalbjahr an diesen Aktivitäten teilzunehmen.
Angebote der Jugendhilfe versus Veranstaltungen der Schule
Es ist schwierig, wie man das Verhältnis der Angebote im offenen Ganztag und der gleichzeitig bestehenden Angebote der Kinder- und Jugendhilfe regelt. Verschiedene Varianten zukünftiger rechtlicher Regelungen sind vorstellbar: Ein uneingeschränktes Entscheidungsrecht der Eltern bzw. Erziehungsberechtigten würde bedeuten, dass ohne Einschränkungen auf vorhandene Angebote der Kinder- und Jugendhilfe in Tageseinrichtungen zugegriffen werden kann und demgemäß die Angebote im offenen Ganztag nicht in Anspruch genommen werden – eine Begründungspflicht bestünde nicht. Das bedeutet, dass das in § 5 SGB VIII geregelte Wunsch- und Wahlrecht der Leistungsberechtigten in vollem Umfang zur Anwendung käme.
Denkbar wäre auch, dass Angebote der Förderung und Betreuung im Rahmen des offenen Ganztags vorrangig sind gegenüber der mit einem Rechtsanspruch versehenen Förderung und Betreuung in Tageseinrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe. Das würde bedeuten, dass – sofern Förderung und Betreuung in Anspruch genommen werden sollen – im zeitlichen Umfang des offenen Ganztags kein Wunsch- und Wahlrecht der Leistungsberechtigten bestünde –, sodass in diesen Fällen der „offene“ Ganztag zu einem „geschlossenen“ Ganztag wird.
Außerdem wäre vorstellbar, dass in den Fällen, in denen Angebote der Förderung und Betreuung im offenen Ganztag zur Verfügung stehen, diese grundsätzlich Vorrang erhalten und nur in begründeten, besonders gelagerten Ausnahmefällen anstelle dieser vorrangigen schulischen Veranstaltungen auf Leistungen und Angebote nach § 24 SGB VIII zugegriffen werden kann; solch ein besonders gelagerter Fall wäre etwa die Situation von Kindern mit Behinderungen.
Im Schulrecht sind bundeseinheitliche Regelungen schwierig
Während auf dieser quantitativen Ebene (zeitlicher Umfang) bundesweit einheitliche Regelungen getroffen werden könnten und auch das Verhältnis zwischen Angeboten der Jugendhilfe und Veranstaltungen der Schule geregelt werden kann, wird es bei der qualitativen Gestaltung der Förderung besonders kompliziert. Bundesweit möglichst einheitliche, rechtssichere Regelungen dafür zu finden, ist für den Bereich der Kinder- und Jugendhilfe bundesrechtlich über das SGB VIII teilweise möglich (Bertelsmann Stiftung 2018). Auf dem Gebiet des Schulrechts ist es besonders schwierig und allenfalls unter recht eingeschränkten Bedingungen möglich (Stiftung Mercator 2018).
Von daher kommt immer wieder der Gedanke auf, dieses komplizierte Verhältnis zwischen dem Bund als Sozialgesetzgeber, den Ländern als den für den Kultus- und Schulbereich zuständigen Gesetzgebern und den in beiden Bereichen (zumindest teilweise) rechtlich verpflichteten kommunalen Gebietskörperschaften neu zu justieren. Erfolgversprechend scheinen derartige Vorhaben gegenwärtig nicht zu sein. Es sei daran erinnert, dass die Bundesrepublik Deutschland bewusst als föderaler Bundesstaat gegründet wurde, was – etwa hinsichtlich der Gesetzgebung – sehr deutlich in Art. 70 Abs. 1 GG zum Ausdruck kommt: „Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.“ Der Bund ist verfassungsrechtlich „nachrangig“ und nur in den im Grundgesetz ausdrücklich geregelten Fällen zuständig, wenngleich sich Wahrnehmung und Aufmerksamkeit diesbezüglich deutlich verschoben haben.
An den laufenden Kosten kann sich der Bund nicht zielgerichtet beteiligen
Relevanter als die Frage von Gesetzgebungskompetenzen sind in der Diskussion um den Rechtsanspruch auf Förderung und Ganztagsbetreuung im Grundschulalter die finanziellen Aspekte für die Gesetzgebungsorgane Bundestag und Bundesrat. Hier muss sicherlich der Bund mit in die Pflicht treten. Dies kann der Bund nach Art. 104b GG über die dort geregelten „Finanzhilfen für bedeutsame Investitionen der Länder und der Gemeinden (Gemeindeverbände)“ – und hat dies beim Ausbau der Förderung in Tageseinrichtungen bereits umgesetzt. Allerdings darf er nur Investitionen fördern. Ob dies bei der Daueraufgabe der ganztägigen Förderung von Grundschulkindern ausreichend ist, scheint politisch offen zu sein.
Eine „Beteiligung“ des Bundes an den laufenden Kosten der ganztägigen Förderung von Grundschulkindern ist verfassungsrechtlich zurzeit nur in der Weise möglich, dass der Bund den Ländern höhere Anteile an gemeinsamen Steuern von Bund und Ländern zugesteht, insbesondere also einen höheren Anteil an der Mehrwertsteuer. Diese erhöhten Finanzmittel würden allerdings den Ländern nur allgemein und nicht zielgerichtet für die laufenden Kosten der ganztägigen Förderung von Grundschulkindern zufließen. Wollte man zielgerichtet bei den Gebietskörperschaften eine finanzielle Unterstützung bei den laufenden Kosten durch den Bund erreichen, bedürfte es einer (erneuten) Verfassungsänderung und der Erreichung der dafür erforderlichen Zweidrittelmehrheit sowohl im Bundestag als auch im Bundesrat.
Bertelsmann Stiftung (2018) (Hrsg.): Johannes Münder: Rechtliche Möglichkeiten zur Sicherung der Qualität bei der Förderung von Grundschulkindern. Gütersloh
Münder, Johannes (2017): Bedarfsdeckende Förderung und Betreuung für Grundschulkinder durch Schaffung eines Rechtsanspruchs. Berlin
Stiftung Mercator (2018) (Hrsg.): Einheitliche Qualitätskriterien für den Ganztag im Grundschulalter. Möglichkeiten der bundesrechtlichen Umsetzung. Rechtsgutachten im Auftrag der Stiftung Mercator von Prof. Dr. Michael Wrase unter Mitarbeit von Anuschka Siegers. Essen
Weitere Analysen gibt es in Ausgabe 2/2019 der DJI Impulse „Recht auf einen Ganztagsplatz – Potenziale des geplanten Rechtsanspruchs im Grundschulalter“.
